2017年05月09日
第B04版: 区域综合

特色小镇为政府平台公司转型提供机遇

从2016年2月国务院下发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》的一年时间里,从中央到地方,有关特色小镇建设的各类文件不断,促进了特色小镇的建设在全国范围内如火如荼地展开。

从国家层面政策导向来看,特色小镇的建设不应该是“大拆大建”或者“从零开始”。而应该是因地制宜,从各地实际出发,以解决地方存量资源(土地、园区等)为主要方向,以各地现有特色产业为核心,结合政策导向进行产业结构调整和升级。在此基础上,政府引导、企业主导进行产业聚集、基础设施和公共服务配套建设,逐步展开特色小镇的营造和培育工作,加快推进区域经济和社会的发展。这为各级政府平台公司转型提供了特别机遇。

一、通过参与特色小镇规划,积极分享供给侧改革红利

特色小镇既是响应国家供给侧改革的一大转型创新,也是各地政府促进新型城镇化发展进程、提升城市建设水平、打造地方经济新增长点的契机。通过特色小镇的培育,聚焦特色产业和新兴产业,集聚发展要素,充分吸纳周边劳动力就业;通过带动小镇周边基础设施和公共服务设施的发展,营造宜业宜居的优美生态环境,进而吸引外来人才、技术和资金的聚集。作为地方经济建设和发展抓手的政府平台公司,在这一轮的特色小镇培育中,应当充分利用政策红利,充分介入并发挥其在城市发展中的特殊作用,协助政府做好城市基础设施建设和公共服务配套建设,才能使得平台公司在自身转型发展的道路上迈出坚实的一步,这也为各级政府平台公司转型提供了特别机遇。

二、 通过参与特色小镇培育,做大做实平台公司资产

根据前期对全国第一批特色小镇和山东省、河北省、浙江省以及南京市等省市一级特色小镇的建设指标进行研究分析后发现,目前在特色小镇培育中涉及固定资产方面的投资大致分为两部分:一部分是产业方面的投资,包括企业或具体项目建设需要进行的土地、土建、设施设备、软硬件及项目相关配套等投资,大约占特色小镇总投资的三分之二;另一部分则是特色小镇范围内基础设施和公共服务配套等内容的建设,这一部分的投入主要由政府主导完成(主要是特色小镇授权建设部门或管理部门以及同级和上级人民政府投入),大约占特色小镇总投资的三分之一。

在政府投入部分,由平台公司代表政府作为公共资本的出资方进行融资和建设,建成后资产所有权归属于平台公司(经营权和管理权仍然归属于相应管理委员会或运营管理平台)。这样做一方面解决了特色小镇培育中公共资产的出资和持有问题;另一方面可以做实做大平台公司的自有资产,为平台公司后期融资和提升信用评级夯实基础。

在融资方式上,平台公司可以根据公司自身条件、地方政策和金融环境,选择自有资金投入、政策性(商业性)银团贷款方式、城市建设基金方式、发行(企业、项目)债券方式、项目信托计划、部分设施设备融资租赁、证券资管方式和PPP模式等多种融资方式。

三、 通过参与特色小镇运营和管理,打造稳定现金流

政府在特色小镇培育中的经济收益部分主要来源于以下四个部分:特色小镇范围内及周边土地的溢价收益;特色小镇范围内的税收收入;特色小镇范围内的非税收入;上级各部门给予的资金支持。在特色小镇培育初期,税收收入和非税收入在政府总收入中所占比重较高。因此,提高产业聚集度,加大公共服务运营能力,就成为特色小镇培育初期提升政府经济收益的主要手段。而特色小镇要想实现快速产业聚集和人才落地,完善的基础设施配套、便捷的公共服务配套和优美的外部环境是不可或缺的三个要素。因此,相关内容的建设只是完成了第一步,后期运营管理的水平直接影响特色小镇的发展速度。

特色小镇在后期运营中,平台公司可以以多种形式参与到特色小镇的日常运营管理工作中去。根据特色小镇规划期对运营管理的设计方案,平台公司或以公司本体、或以下属运营公司、或以与社会资本共同成立的项目运营公司等形态,对特色小镇范围内的水电气基础设施运营、餐饮、住宿、休闲娱乐、商业服务、企业服务、仓储物流、人力资源、教育、医疗、养老等内容进行运营和管理。

平台公司参与特色小镇后期运营管理,除了可以扩大政府经济收益之外,还可以为自身提供优质、稳定的经营性现金流,有效提升自身的偿债能力和支付股利的能力。通过完善自身经营体制,改善平台公司运作状况,进而提升平台公司的信用评级,达到改善平台公司的融资环境,增强自身融资能力的目的。

四、 通过参与特色小镇土地开发,实现土地资源资本化运作

新形势下,随着国家经济发展的转型和改革的不断深入,传统的大开大合式的土地调整和利用已经不会再次出现,土地资源也逐步成为地方政府手中的稀缺资源。如何利用好有限的土地资源,促进农村建设用地和城市存量土地的有效使用,在现有条件下能够将地方土地转化的作用最大化,成为地方政府工作的主要目标。

对地方政府来说,特色小镇在培育中,土地利用是整个环节中最重要也是最核心的方面。在特色小镇后期运作管理中,政府收益的最大一部分来自于特色小镇范围内及周边土地的溢价收益。如果能对特色小镇规划区域范围内和周边相关联的土地进行先期运作和管理(包括土地指标调整、用地性质变更、土地整理、一级开发等),在特色小镇后期培育和经营中,将会带来稳定的预期收益。

平台公司应借助这个契机,配合地方政府、国土、财政等部门做好特色小镇的土地开发工作。一方面可以解决特色小镇培育前期土地“增减挂钩”和土地一级开发的资金投入问题;另一方面也可以利用政策红利做大做强国有资本,进而通过平台公司反哺城市建设。而平台公司也可以借此进入资本运作市场,在政策允许范围内,进行土地资源的资本化运作,逐步实现自我造血的功能。

特色小镇的营造和培育在新时期、新形势下对推动新型城镇化建设、促进经济转型升级、深入推进供给侧改革等方面具有重要作用。各地方政府应抓住机会来提升城市的建设水平,拉动地方经济增长,促进生态环境、人文环境、医疗教育、产业发展等方面的发展。平台公司作为地方政府在投资融资、城市建设和公共资源运营管理方面的抓手,可以充分发挥自身优势,在特色小镇的营造培育、开发建设、产业发展、企业创新等不同环节,提供全方位、有针对性的综合服务。在这一过程中,平台公司可以有效兼顾社会效益和经济效益,注重生产、生活、生态的协调发展。同时,政府在推进特色小镇的发展中,也应加强政策支持和资源保障,有导向性地引导平台公司介入特色小镇发展的全过程,确保平台公司在特色小镇培育发展中发挥更深入、更全面、更有效的推动作用。丁伯康 曹 键

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